北京“老”得太快。

1990年，北京市60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數(shù)的10.1%，標(biāo)志著北京市進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。

截至2018年年底，北京市60歲及以上常住老年人口364.8萬人，占總?cè)丝诘?6.9%。

28年間，北京市老年人口總量增長(zhǎng)超過300%。

北京市民政局提供給法治周末記者數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)到2020年，北京市60歲及以上戶籍老年人口將超過380萬，2030年超過480萬，接近每3個(gè)人中就有1名老年人。

“北京市老年人口基數(shù)大、增速快，目前以每天500人的速度步入高老齡化社會(huì)。年均增長(zhǎng)率5.5%，高于全國老年人口4.7%的年均增長(zhǎng)率。老年人多層次多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，對(duì)北京養(yǎng)老服務(wù)工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。”北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴法治周末記者。

“這是一件涉及家家戶戶的大事，完全靠政府，政府包不住，完全靠家庭，很多獨(dú)生子女有心無力，必須走社會(huì)化分工和專業(yè)化服務(wù)之路。”北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)倪浩華坦言，復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)倒逼養(yǎng)老行業(yè)必須持續(xù)推動(dòng)模式創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)資源統(tǒng)籌。只有樂人達(dá)己、全民行動(dòng)，才能確保老有所養(yǎng)。

事實(shí)上，為老有所養(yǎng)，近年來，北京市在無障礙適老化改造、建立老年友善醫(yī)院、建設(shè)“三邊四級(jí)”體系、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)、共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老等方面，作出了諸多努力和嘗試。

構(gòu)建北京版“三邊四級(jí)”就近養(yǎng)老模式

家住朝陽路高井北街7號(hào)院87歲的朱瑛(化名)每天都會(huì)去自己所住小區(qū)門口的金隅愛馨(朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng))養(yǎng)老照料中心吃飯，和其他老人聊天。

“我家就在這小區(qū)住，走路5分鐘就到。我和女兒住一塊兒，現(xiàn)在女兒又有了孫子，老的小的忙不過來，中心對(duì)老年人服務(wù)特別熱情，飯菜也符合老年人清淡、軟嫩的口味和口感，三菜一湯價(jià)錢也不貴，所以我就住進(jìn)來了。”朱瑛說。

朱瑛的女兒向記者表示，家附近的養(yǎng)老照料中心非常方便，白天老人去中心和其他老人、醫(yī)護(hù)人員聊聊天，檢查身體，晚上她把老人接回家享受天倫之樂。

朱瑛的女兒表示，社區(qū)養(yǎng)老中心解決了把老人專門送養(yǎng)老院往返路途遙遠(yuǎn)、費(fèi)用昂貴且“一床難求”等諸多問題。

金隅愛馨養(yǎng)老照料中心相關(guān)負(fù)責(zé)人向法治周末記者表示，養(yǎng)老照料中心不是普通的養(yǎng)老院，而是在社區(qū)中引入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行社區(qū)的在家養(yǎng)老服務(wù)，它吸收了家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老方式的優(yōu)點(diǎn)和可操作性。

朱瑛的例子是北京近些年探索就近養(yǎng)老的一個(gè)縮影。

“把家里的床變成養(yǎng)老的床”，居家健康養(yǎng)老，是積極應(yīng)對(duì)老齡化的重要方式。據(jù)前述養(yǎng)老工作負(fù)責(zé)人介紹，北京市針對(duì)以往片面將居家社區(qū)機(jī)構(gòu)視同相對(duì)獨(dú)立板塊、養(yǎng)老服務(wù)體系碎片化問題，從推動(dòng)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)融合發(fā)展角度，提出“三邊四級(jí)”就近養(yǎng)老模式，推進(jìn)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)融合發(fā)展。

“三邊”指的是老年人的“床邊、身邊和周邊”，“四級(jí)”指的是“市、區(qū)、街、居”四個(gè)層級(jí)的責(zé)任體系。目前，北京市重點(diǎn)圍繞老年人周邊、身邊、床邊，有計(jì)劃地推進(jìn)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站和家庭養(yǎng)老床位建設(shè)，同步整合街鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)護(hù)理站及家庭病床，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)從周邊到身邊、最終到床邊聚集。

立法引領(lǐng)推動(dòng)改革

5月30日上午，北京市十五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議召開，北京市副市長(zhǎng)盧彥作關(guān)于“持續(xù)深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提高居家養(yǎng)老服務(wù)水平”議案辦理情況暨相關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”)。

“報(bào)告”提到，北京共組建家庭醫(yī)生團(tuán)隊(duì)4100余個(gè)，簽約65歲及以上老年人175.4萬人，占比超7成。北京下一步將研究制定經(jīng)濟(jì)困難失能老年人子女護(hù)理補(bǔ)貼政策。

據(jù)北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年，北京市人大頒布全國首部居家社區(qū)養(yǎng)老方面的地方性法規(guī)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。此后，北京市人大常委會(huì)堅(jiān)持每年對(duì)《條例》進(jìn)行執(zhí)法檢查、督促。

《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》確定政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、聚焦居家的社會(huì)合作型居家養(yǎng)老服務(wù)模式，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為就近養(yǎng)老服務(wù)的重中之重，以立法引領(lǐng)推動(dòng)改革、以養(yǎng)老服務(wù)需求帶動(dòng)改革。通過5年的實(shí)踐，基本形成了就近養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)。

目前，北京市、區(qū)層面，建設(shè)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，作為全市和區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行樞紐和指揮平臺(tái)，集成區(qū)域?qū)I(yè)化資源。

街鄉(xiāng)層面，支持社會(huì)力量建設(shè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心，最高補(bǔ)助450萬元，使其成為就近養(yǎng)老的集中養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家三類服務(wù)相互依托、資源共享。目前，已扶持建設(shè)275個(gè)養(yǎng)老照料中心，覆蓋全市三分之二的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

社區(qū)層面，采取“政府無償提供設(shè)施、服務(wù)商低償運(yùn)營(yíng)”方式建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“總服務(wù)臺(tái)”。堅(jiān)持“放水養(yǎng)魚、扶上馬送一程”原則，按照不低于服務(wù)收費(fèi)50%比例給予服務(wù)流量補(bǔ)貼以及托養(yǎng)流量補(bǔ)貼、連鎖品牌補(bǔ)貼。2020年規(guī)劃建成1000個(gè)，目前已建成運(yùn)營(yíng)755個(gè)。

和君健康養(yǎng)老研究中心相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示，如何在社區(qū)實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是北京政策探索的重點(diǎn)，醫(yī)療體系下沉+鼓勵(lì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，期待北京探索出社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合首都模式。

養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

北京東五環(huán)外雙橋，一個(gè)名為恭和家園的養(yǎng)老項(xiàng)目受到眾多老人的歡迎。

這是北京第一個(gè)共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老試點(diǎn)項(xiàng)目。

集中式居家養(yǎng)老社區(qū)試點(diǎn)模式的最大特點(diǎn)就是有服務(wù)、有產(chǎn)權(quán)。“整個(gè)社區(qū)由養(yǎng)老居室、長(zhǎng)期照料床位、社區(qū)醫(yī)療空間和公共活動(dòng)空間構(gòu)成。每套養(yǎng)老居室都采用了適老化、無障礙設(shè)計(jì)。”雙橋恭和家園院長(zhǎng)龐蕾表示。在這個(gè)社區(qū)，樂成老年事業(yè)投資有限公司(下稱“樂成養(yǎng)老”)長(zhǎng)期持有經(jīng)營(yíng)占總面積40%的公共服務(wù)和活動(dòng)空間，對(duì)未來的養(yǎng)老服務(wù)提供永續(xù)的專業(yè)經(jīng)營(yíng)。此外，養(yǎng)老居室由養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與符合條件的購買者共同持有，樂成養(yǎng)老永續(xù)持有每間居室5%的產(chǎn)權(quán)，95%份額出售給家有60歲以上老人的居民。

北京市民政局副局長(zhǎng)李紅兵評(píng)價(jià)：“集中式居家養(yǎng)老服務(wù)模式，吸引了社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，破解了建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施資本流動(dòng)性的瓶頸，有效解決了社會(huì)群眾多元化多樣性養(yǎng)老服務(wù)需求。”

北京目前出臺(tái)集中式居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理辦法，推廣共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)關(guān)注和總結(jié)恭和家園試點(diǎn)項(xiàng)目的試點(diǎn)成效。

此外，面對(duì)龐大的養(yǎng)老需求，單靠政府投入顯然力不從心。北京市創(chuàng)新機(jī)制，鼓勵(lì)和支持政府出地，社會(huì)機(jī)構(gòu)出資、出團(tuán)隊(duì)，以PPP模式運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2017年6月，北京市首家PPP模式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)——朝陽區(qū)恭和老年公寓正式投入運(yùn)營(yíng)，總建筑面積兩萬多平方米，提供床位469張。這個(gè)項(xiàng)目由北京市政府和朝陽區(qū)政府提供場(chǎng)地，共同投資興建。項(xiàng)目建成后，經(jīng)政府公開招標(biāo)，由樂成養(yǎng)老獲得經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

與一般養(yǎng)老院不同，這座養(yǎng)老公寓是集養(yǎng)老照料、醫(yī)療康復(fù)、文娛休閑、體育健身于一體的多功能養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可為入住老人提供吃、住、醫(yī)、養(yǎng)、樂等多樣化服務(wù)。公寓內(nèi)設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，由醫(yī)護(hù)人員24小時(shí)值守，在為公寓內(nèi)老人提供醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，也向周邊社區(qū)提供居家醫(yī)療服務(wù)。

恭和老年公寓院長(zhǎng)譚疆宜介紹說：“公寓內(nèi)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站已經(jīng)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和醫(yī)聯(lián)體醫(yī)院之間建立起綠色轉(zhuǎn)診通道，一旦老人發(fā)生緊急或無法處理的病癥，就可以第一時(shí)間將老人轉(zhuǎn)診到大醫(yī)院。而且在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站發(fā)生的醫(yī)療行為，包括上門時(shí)帶有一些醫(yī)療類的護(hù)理行為，符合醫(yī)保政策的是可以走醫(yī)保的。”

北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴法治周末記者，按照“政府強(qiáng)力扶持引導(dǎo)、社會(huì)資本高效進(jìn)入;突出居家社區(qū)養(yǎng)老、大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”總體思路，北京目前強(qiáng)力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給。截至2018年年底，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)526家，70%以上床位由社會(huì)資本建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。

聚焦“三失一高一獨(dú)”老年群體精準(zhǔn)發(fā)力

北京的養(yǎng)老服務(wù)明確劃分政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭責(zé)任，將政府養(yǎng)老責(zé)任更多聚焦到失能、失智、衰弱等需長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)對(duì)象，通過開展精準(zhǔn)幫扶需求調(diào)查，全面摸清社會(huì)救助對(duì)象和失能、失智、失獨(dú)、高齡、獨(dú)居老年人底數(shù)。

北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹道，北京出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)老年人分類保障的指導(dǎo)意見》，綜合考慮經(jīng)濟(jì)狀況、生理心理、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)優(yōu)待、社會(huì)身份等因素，將老年人分為托底保障群體、困境保障群體、重點(diǎn)保障群體和一般保障群體，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，進(jìn)一步明確了政府保障的優(yōu)先序。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展并非沒有困難。

北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴法治周末記者，社會(huì)資本普遍存在獲取養(yǎng)老用地難的問題，體現(xiàn)在養(yǎng)老用地少、獲取方式單一、價(jià)格高，尤其是在老年人口密集的中心城區(qū)。

北京市有關(guān)部門曾建議國家按照區(qū)域居住人口比例，參照小學(xué)教育用地供給方式，采取無償劃撥、協(xié)議出讓方式供地，實(shí)現(xiàn)就近養(yǎng)老土地成本最小化。

此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)主體地位尚不明確。

據(jù)法治周末記者了解，北京市普遍推行“一址注冊(cè)，多址經(jīng)營(yíng)”連鎖運(yùn)營(yíng)模式，誠和敬集團(tuán)連鎖運(yùn)營(yíng)100多家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，只有一個(gè)法人主體，其連鎖運(yùn)營(yíng)點(diǎn)不再單獨(dú)注冊(cè)法人主體，但其年度營(yíng)業(yè)收入已超2000萬元，按照一般納稅人不能享受小微企業(yè)稅收減免政策(增值稅及企業(yè)所得稅)。實(shí)際上每個(gè)連鎖運(yùn)營(yíng)點(diǎn)(社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站)月銷售額平均僅為16.7萬元，應(yīng)納稅所得額為負(fù)。

■采訪手記

6月11日是中國人口日。此前，法治周末記者歷時(shí)月余，走訪北京市有關(guān)部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)街道后發(fā)現(xiàn)：中國人口老齡化態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻。

專家學(xué)者和受訪人士普遍表示：“中國老年人口規(guī)模巨大，養(yǎng)老任務(wù)極其繁重。”

2019年4月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，從6個(gè)方面提出28條具體政策措施，確保到2022年有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。

北京是中國老齡化態(tài)勢(shì)最具代表性的城市之一，同時(shí)也是大城市養(yǎng)老問題集中反映的地區(qū)。

從2019年起，民政部積極推進(jìn)解決大城市的養(yǎng)老難題，以北京、上海為代表的大城市養(yǎng)老問題逐漸浮現(xiàn)于公眾視野。例如，北京第一社會(huì)福利院僅能提供1100張床位，排隊(duì)登記的老人一度超過1萬人，是可供應(yīng)床位數(shù)量的10倍;上海靜安區(qū)樂寧老年福利院僅能提供167張床位且只對(duì)區(qū)戶籍老人開放，導(dǎo)致一個(gè)床位需要等待近10年。而不少郊區(qū)的養(yǎng)老院卻出現(xiàn)大量床位空置的情況。這意味著以在上海、北京為代表的大城市養(yǎng)老需求巨大的同時(shí)，養(yǎng)老項(xiàng)目開發(fā)面臨諸多問題。

土地資源稀缺、老年福利設(shè)施和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求失衡，北京怎樣破解大城養(yǎng)老這一難題?法治周末記者在北京經(jīng)過多方走訪，看到了北京相關(guān)部門正在做出的努力，試圖給出大城市養(yǎng)老的“北京方案”。

【數(shù)讀老齡化】

——根據(jù)聯(lián)合國老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入老齡化社會(huì)：法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年，美國用了60年，而我國僅用了18年。——據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年我國新增老年人口首次超過1000萬。預(yù)計(jì)到2050年前后，中國老年人口數(shù)將達(dá)到4.87億的峰值，占總?cè)丝诘?4.9%，意味著將近每3個(gè)人中就有一個(gè)超過60歲的老年人。——“北京一天增加500多位老年人，其中80歲以上的120多位!”據(jù)北京市民政局提供的數(shù)據(jù)，截至2018年年底，60歲及以上常住老年人口364.8萬人，占總?cè)丝诘?6.9%;60歲及以上戶籍老年人口349.1萬人，占戶籍人口總數(shù)的25.4%;其中80歲及以上高齡老年人口58.4萬，占老年人口的16.72%;失能老年人口占老年人口的4.78%，失智老年人約占老年人口的3%，獨(dú)居老年人占老年人口的9.4%。

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來源于《法治周末報(bào)》— 戴蕾蕾 馬蓉蓉